Chapitre 9: Les stratégies des organisations publiques: quelles spécificités?

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PLAN: Les stratégies des organisations publiques: quelles spécificités?

  • De quoi dépendent les décisions stratégiques des organisations publiques?
  • En quoi les choix stratégiques des organisations publiques sont-ils contraints?
  • Pourquoi les organisations publiques doivent-elles mettre en œuvre une démarche stratégique?
  • Quelles sont les marges de manœuvre des décideurs publics?

SYNTHESE: Les stratégies des organisations publiques: quelles spécificités?

De quoi dépendent les décisions stratégiques des organisations publiques?

Les organisations publiques ont une finalité non lucrative qui s'exprime à travers la production de services publics et la gestion du domaine public. C'est en fonction de ces finalités que sont définis les objectifs stratégiques de ces organisations dans une logique d'intérêt général et que sont prises les décisions stratégiques.

Ces objectifs stratégiques sont déterminés à partir de considérations politiques (puisque fixés par des élus) mais aussi à partir de nécessités économiques et sociales (ex.: diminuer le nombre de jeunes sortant du système éducatif sans diplôme, faire face au vieillissement de la population).

Tous ces éléments montrent que les dirigeants d'organisations publiques n'exercent pas leur activité dans le même contexte que celui dans lequel sont placés les dirigeants d'entreprise.

En quoi les choix stratégiques des organisations publiques sont-ils contraints?

Les missions et les activités des organisations publiques sont encadrées par leurs statuts selon un principe de spécialité. Ainsi, une université ne peut-elle, par exemple, pas avoir d'autres missions que l'enseignement et la recherche. Ce principe de spécialité défini dans un texte de loi constitue une contrainte qui s'impose aux décideurs publics et limite les choix stratégiques qu'ils peuvent faire.

Ces décideurs doivent aussi respecter des dispositions relatives à l'affectation des ressources. Ainsi, seules les dépenses correspondant aux compétences des organisations publiques déterminées par la loi, prévues au budget et votées peuvent être engagées comme c'est le cas pour les collectivités territoriales. La réglementation en matière de budget permet de contrôler la régularité et la légalité des recettes et des dépenses et, donc, d'encadrer l'action des décideurs publics (exemple du contrôle exercé par le Trésor public, le préfet et la chambre régionale des comptes dans le cas d'une collectivité territoriale).

Pourquoi les organisations publiques doivent-elles mettre en œuvre une démarche stratégique?

Les organisations publiques sont confrontées à la concurrence d'autres organisations publiques. Une rivalité existe en effet entre des collectivités territoriales, chacune cherchant à rendre son territoire le plus attractif possible pour les individus mais surtout pour les entreprises compte tenu des enjeux économiques et sociaux que représente cette implantation. Certaines organisations publiques sont aussi concurrencées par des organisations privées comme c'est le cas des hôpitaux publics qui sont en concurrence avec des cliniques privées.

Dans ce contexte, il est indispensable que les organisations publiques mettent en œuvre une démarche stratégique, comme le font les entreprises, pour pouvoir définir et mettre en œuvre des choix stratégiques pertinents. Ceux-ci doivent en effet répondre aux attentes des différentes parties prenantes (comme par exemple les demandeurs d'emploi et les entreprises pour Pôle emploi) et s'inscrire, en plus de cette optique d'efficacité, dans un souci d'efficience puisque la réflexion stratégique se déroule dans le cadre de budgets contraints.

Quelles sont les marges de manœuvre des décideurs publics?

Même si la stratégie des organisations publiques est encadrée, certaines de ces organisations disposent d'une marge de manœuvre dans la mise en œuvre d'actions du fait de l'autonomie qui leur a été accordée (exemple de la Monnaie de Paris, ancienne direction du ministère de l'Économie devenue établissement public à caractère industriel et commercial en 2007 ou des universités depuis la loi de 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités).

Les transferts de compétences aux collectivités territoriales ont ainsi élargi la marge de manœuvre de ces organisations publiques. Si ces collectivités doivent exercer certaines compétences bien précises, elles peuvent décider du mode de gestion qu'elles adoptent pour cela. Ainsi, une communauté de communes – à qui les communes ont transféré certaines de leurs compétences de façon obligatoire ou facultative – peut décider d'assurer elle-même certaines activités (comme la gestion de l'eau ou la collecte et le traitement des ordures ménagères) ou de les confier à une entreprise privée par le biais de la délégation de service public, c'est-à-dire de les externaliser.

Les collectivités territoriales disposent donc d'une liberté d'action dans la mise en œuvre de leurs missions (ex.: choix stratégique d'externalisation ou non), mise en œuvre qui peut être influencée par les pressions exercées par les parties prenantes.

Les collectivités territoriales ont aussi des opportunités de développement stratégique grâce aux ressources locales dont elles disposent (ex.: un patrimoine, une histoire, des ressources naturelles comme des paysages ou un accès à la mer). Elles cherchent ainsi à mettre en valeur ces ressources qui leur sont spécifiques en menant diverses actions de valorisation (ex.: création d'un parc à thème, de chemins de randonnée, obtention du classement en tant que station balnéaire) car ces ressources locales constituent des atouts stratégiques pour leur développement économique et social.

> > > AIDE: Synthèse du cours avant la réforme >

Les choix stratégiques dans les organisations publiques.

La définition des stratégies publiques.

Quelles sont les finalités et les missions des organisations publiques?

Les finalités des organisations publiques.

Les organisations publiques ont des finalités. Il s'agit d'objectifs principaux, de long terme, pour lesquels elles ont été créées. L'armée, par exemple, a pour finalité de défendre le territoire national; la police s'occupe de la sécurité intérieure etc.

Les missions des organisations publiques.

La ou les finalités de chaque organisation peuvent être déclinées en missions. Ces missions correspondent à des objectifs de moyen ou de court terme qui permettent d'atteindre les finalités. Il est souvent question de leurs missions de service publique. Ainsi l'armée, pour pouvoir défendre le pays et atteindre sa finalité, a de nombreuses missions comme celle de former des officiers dans l'aviation, la marine, celle de choisir les équipements les plus adaptés à chaque action etc.

Comment sont définies les finalités et les missions?

Les finalités et les missions des organisations publiques sont définies par ceux qui dirigent ces organisations en tenant compte de différents éléments. Les considérations politiques orientent les priorités des dirigeants élus par leurs concitoyens.

Les nécessités économiques de la région ou du pays influencent la mise en oeuvre des missions. Ainsi, les organisations publiques n'auront pas les mêmes priorités en période de crise ou en période de croissance.

De même, les considérations sociales influencent le choix des missions de chaque organisation. Un lycée en zone d'éducation prioritaire aura des actions adaptées aux problèmes rencontrés par les élèves qui ne sont pas ceux d'autres zones. Un département rural favorisera des investissements propres au monde agricole et différents d'un département urbain.

En conclusion, chaque organisation publique est dirigée en fonction des demandes des citoyens, ces demandes s'expriment notamment par le vote.

La mise en oeuvre de l'action publique.

Quelles sont les contraintes légales et réglementaires?

Les organisations publiques s'inscrivent dans des contraintes légales et réglementaires très complexes. Les contraintes sont un cadre qui s'impose lors du vote du budget. Le budget est un document comptable qui retrace l'ensemble des recettes et des dépenses de l'organisation. Le budget doit prévoir et autoriser toutes les recettes et les dépenses, il doit être voté en équilibre. Cependant, à cause d'une évolution moins favorable de la conjoncture économique, les recettes et les dépenses peuvent être différentes et engendrer des déficits. Un écart peut également apparaître en sens inverse, il s'agira d'un excédent. La réglementation en matière de budget notamment permet d'encadrer l'action publique. Elle est également contrôlée par des organismes publics spécialement chargés d'évaluer les politiques publiques.

Quelles sont les marges de manoeuvre des décideurs?

Bien que l'action publique soit encadrée par des lois, les décideurs ont des marges de manoeuvre de différente nature. Une première est le choix du personnel qu'elles recrutent tout en restant dans le cadre prévu par la loi. Deux autres sont importantes car elles ont un impact sur le long terme et sont donc de nature stratégique: la décision d'externaliser certaines activités et les arbitrages en matière d'infrastructure.

Le choix de l'externalisation

Les organisations publiques peuvent, comme les entreprises privées, externaliser certaines de leurs activités. Elles feront donc faire à une entreprise privée, ou une association, une de leur mission. Ainsi, une commune peut réaliser le service des eaux par elle-même, avec des investissements propres et des salariés de la commune; elle peut au contraire confier la réalisation du service public à une entreprise privée qui réalisera ses investissements et fera travailler ses salariés. Dans le cas d'une externalisation, l'organisation publique signe un contrat pour plusieurs années car les investissements sont trop importants pour être amortis sur une seule année. L'externalisation peut être choisie pour de nombreuses activités comme la gestion des ordures, les transports, les cantines scolaires.

Le développement des infrastructures.

Les organisations publiques ont également des marges de manoeuvre dans le choix de leurs priorités: routes ou collèges, culture ou sport. Les décideurs font ainsi des arbitrages dans le développement de leurs infrastructures. En effet, compte tenu des contraintes budgétaires ils ne peuvent pas tout développer en même temps au risque de trop élever les impôts ou de dépasser l'endettement acceptable.

Ils font donc des choix pour valoriser au mieux les ressources locales et mettent en place des stratégies pour développer leurs avantages. Comme dans le privé, les stratégies se fondent sur une analyse des avantages, des forces et des faiblesses de chaque organisation, sur un diagnostic.

Quelques définitions utiles pour votre cours:
  • Organisation publique: Les critères de caractérisation des organisations publiques. Il est possible de les distinguer selon deux critères: leur statut juridique et la nature des services fournis (marchands ou non marchands).
  • Service public: service public toute activité d'intérêt général assurée par un organisme public ou privé sous le contrôle de la puissance publique.
  • Gestion du domaine public: La définition d'un bien public (ou bien collectif) repose sur deux caractéristiques complémentaires: La non exclusivité: un bien public peut être utilisé par tout individu et la non rivalité: l'utilisation d'un bien public par un individu n'empêche personne d'autre de l'utiliser.
  • Missions: sont des objectifs fixés par les élus nationaux et locaux dans un cadre déterminé par la loi, pour atteindre les finalités.

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